Het onteigeningsrecht is herzien onder de omgevingswet

Verschillen oude en nieuwe recht

De belangrijkste verschillen tussen het oude en het nieuwe onteigeningsrecht gaan over de procedure. Onder het oude recht verliep een onteigeningsprocedure in twee strikt gescheiden fasen. In de eerste (bestuursrechtelijke) fase werden bij Koninklijk Besluit de te onteigenen percelen aangewezen. In de tweede (civielrechtelijke) fase beoordeelde de rechtbank, op vordering van de onteigenaar, of aan de wettelijke vereisten voor onteigening was voldaan.

Als dat het geval was, dan werd de onteigening uitgesproken en werd de schadeloosstelling vastgesteld. Tegen het vonnis van de rechtbank stond alleen cassatie open bij de Hoge Raad; een inhoudelijk hoger beroep bestond niet.

Sinds 1 januari 2024 neemt de onteigenaar (een bestuursorgaan, zoals de gemeenteraad) een onteigeningsbeschikking waarmee de te onteigenen onroerende zaken worden aangewezen. Die beschikking moet vervolgens eerst door bestuursrechter worden bekrachtigd. In de bekrachtigingsprocedure kunnen belanghebbenden zogenoemde bedenkingen inbrengen bij de rechtbank, waarop de onteigenaar kan reageren voordat de rechtbank een beslissing neemt.

Tegen de uitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is dus wezenlijk anders dan onder het oude recht, waarbij na de uitspraak van de rechtbank alleen cassatie kon worden ingesteld. Anders dan onder het oude recht kan de rechtmatigheid van de onteigeningsbeschikking nu dus twee keer inhoudelijk worden getoetst door de rechter.

Bij de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking wordt, anders dan onder het oude recht, niet de hoogte van de schadeloosstelling vastgesteld. De bestuursrechtelijke procedure gaat uitsluitend over de vraag of de onteigeningsbeschikking rechtmatig is. Als het antwoord daarop 'ja' is, dan is het in eerste instantie aan de onteigenaar en de onteigende om het samen eens te worden over de hoogte van de schadeloosstelling.

Komen onteigenaar en onteigende daar niet samen uit, dan kan de civiele rechter in een verzoekschriftprocedure de hoogte van de schadeloosstelling vaststellen. De kosten van die procedure komen voor rekening van de onteigenaar.

De onteigeningscriteria

De drie vereisten voor een rechtmatige onteigeningsbeschikking zijn benoemd in artikel 11.5 Omgevingswet. Een onteigeningsbeschikking kan alleen worden gegeven in het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving (het onteigeningsbelang), als onteigening noodzakelijk is en als onteigening urgent is. Deze criteria (belang, noodzaak en urgentie) zijn niet nieuw; ook onder het oude recht golden deze criteria al op basis van rechtspraak. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn deze criteria uitdrukkelijk in de wet vastgelegd.

Het onteigeningsbelang gaat uit van een planologische grondslag. Die grondslag is alleen aanwezig als de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer mogelijk is gemaakt in een vastgesteld omgevingsplan, een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een vastgesteld projectbesluit. Onder het oude recht was de planologische grondslag eveneens vereist, maar werd die getoetst aan het bestemmingsplan of inpassingsplan.

Noodzaak tot onteigening

Met de noodzaak tot onteigening wordt gedoeld op de noodzaak om eigendom gedwongen te onteigenen. Het gaat dus niet om de vraag of de te onteigenen percelen noodzakelijk zijn voor de onteigenaar; die vraag betreft het onteigeningsbelang. De noodzaak die hier wordt bedoeld ontbreekt als er andere manieren zijn om het onteigeningsbelang te realiseren.

Wanneer de onteigenaar niet eerst heeft geprobeerd om de te onteigenen percelen minnelijk te verkrijgen, of wanneer een minnelijk akkoord nadert, ontbreekt de noodzaak om te onteigenen. Die noodzaak ontbreekt ook als de eigenaar bereid en in staat is om hetgeen met de onteigening beoogd werd, op zich te nemen.

Urgentie

Het vereiste van urgentie ziet op de dringendheid van de onteigening. De vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer die met de onteigening wordt beoogd moet voldoende concreet zijn en dus ook op relatief korte termijn (binnen drie jaren na inschrijving van de onteigeningsakte) beginnen. Wanneer dus aannemelijk is dat het onteigeningsbelang pas op langere termijn wordt gerealiseerd of wanneer de plannen onvoldoende concreet zijn, ontbreekt de vereiste urgentie.

Rechtspraak

Hoewel de Omgevingswet alweer bijna drie jaar van kracht is, zijn uitspraken over onteigening onder de Omgevingswet nog vrij zeldzaam. In drie uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het afgelopen jaar het nieuwe onteigeningsrecht in de praktijk verduidelijkt. Deze drie uitspraken geven echter een helder beeld van hoe het nieuwe onteigeningsrecht functioneert.

Randweg Klundert: bekrachtigingsprocedure en eigendomsrechten

In de zaak over de Randweg Klundert van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:629) ging het direct over de bekrachtigingsprocedure, die onder het oude recht niet bestond. De gemeenteraad had hier het eigendom én het pachtrecht onteigend. In eerste aanleg had de rechtbank de onteigeningsbeschikking gedeeltelijk bekrachtigd: wel voor het pachtrecht, maar niet voor het eigendomsrecht. Met de eigenaar was namelijk al overeenstemming bereikt, zodat de noodzaak ontbrak.

De Afdeling vernietigde die uitspraak, omdat de Omgevingswet geen mogelijkheid kent om persoonlijke rechten zoals pacht te onteigenen. Door de titelzuiverende werking van de onteigening (artikel 11.18 Omgevingswet) zou het pachtrecht bovendien juist vervallen.

Randweg Klundert: minnelijk overleg en noodzaak

In de tweede uitspraak van de Afdeling (8 juli 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3948), die ook over de Randweg Klundert ging, ging het (ook) over noodzaak van de onteigening. In eerste aanleg oordeelde de rechtbank dat het verwervingslogboek met de ontwerponteigeningsbeschikking ter inzage had moeten worden gelegd, omdat dit vereist was om de noodzaak van de onteigening te beoordelen. Hoewel de rechtbank dit gebrek passeerde (met toepassing van artikel 6:22 Awb), vernietigde de Afdeling de uitspraak van de rechtbank.

Het verwervingslogboek hoefde namelijk niet ter inzage te worden gelegd, nu artikel 7.6 van het Omgevingsbesluit voorschrijft welke stukken ter inzage worden gelegd; het logboek behoort daar niet toe.

In deze tweede uitspraak ging het ook over de invulling van het minnelijk overleg dat in het kader van de noodzaak moet worden gevoerd. De Afdeling oordeelde dat de onteigenaar de wens van de eigenaar om ruilgrond te ontvangen moet onderzoeken, ook al voorziet de Omgevingswet niet in een schadeloosstelling anders dan in geld. De verplichting om het minnelijk overleg 'ruim' in te vullen gaat echter niet zo ver dat de onteigenaar zelf de markt zou moeten afspeuren om ruilgrond te vinden.

Randweg Klundert: planologische bezwaren en Minneapolis-stelsel

In de uitspraak van 23 september 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:5646) voegde de Afdeling daaraan toe dat het minnelijke overleg serieus moet worden gevoerd, maar dat biedingen in die fase niet op een onafhankelijke taxatie gebaseerd hoeven te zijn. In deze uitspraak bevestigde de Afdeling dat planologische bezwaren, waar het onteigeningsbelang vervolgens uit voortvloeit, thuishoren in de procedure tegen het omgevingsplan. Die bezwaren kunnen niet in de onteigeningsprocedure aan de orde worden gesteld. Dit was al vaste rechtspraak onder het oude recht, maar blijkt dus overeind onder de Omgevingswet.

Samenvatting

Het onteigeningsrecht is onder de Omgevingswet volop in beweging. In de rechtspraak ontstaan langzaam maar zeker meer duidelijkheid over de toepassing van de nieuwe wettelijke systematiek, maar nog lang niet alles is uitgekristalliseerd. Dat geldt in het bijzonder voor de bekrachtigingsprocedure, de precieze invulling van de onteigeningscriteria en de verhouding tussen de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedure.

Heeft u vragen naar aanleiding van bovenstaande informatie? Neem contact op met het team omgevingsrecht en natuurbeschermingsrecht van Damsté advocaten – notarissen. Wij staan voor u klaar en helpen u graag op weg.