Uitspraak gelijkheidsbeginsel en schaarse vergunningen
Graag brengen wij u op de hoogte van een recente, belangrijke uitspraak van de Afdeling over het gelijkheidsbeginsel en schaarse vergunningen. Op 2 november 2016 heeft een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan over de eisen die het gelijkheidsbeginsel en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting stellen bij de procedure voor de verlening van schaarse vergunningen. Deze eisen brengen met zich dat bij de verlening van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Hierbij brengen we u op de hoogte van de essentie van de uitspraak (ECLI:NL:RVS:2016:2927).
De uitspraak van de Afdeling over het gelijkheidsbeginsel en schaarse vergunningen
Op grond van de Verordening Speelautomaten Vlaardingen 2008 (hierna: de verordening) is de exploitatie van één speelautomatenhal in Vlaardingen mogelijk, maar slechts binnen een gebied dat op een bij de verordening behorende kaart is aangeduid. Appellante wil die speelautomatenhal exploiteren en heeft, evenals Hommerson, een aanvraag voor de exploitatievergunning daarvoor ingediend. De burgemeester heeft de exploitatievergunning aan Hommerson verleend en de aanvraag van appellante afgewezen. Appellante heeft tegen beide besluiten rechtsmiddelen aangewend. Ook tegen de ingevolge de Wet op de kansspelen voor de exploitatie benodigde vergunningen voor de aanwezigheid van speelautomaten is appellante opgekomen. Appellante betoogt onder meer dat de besluiten in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting.
Oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelt dat in het Nederlands recht een op het gelijkheidsbeginsel gebaseerde rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen.
Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, doch alleen tijdelijk kunnen worden verleend. De vergunninghouder wordt immers bij verlening voor onbepaalde tijd onevenredig bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is om nog toe te treden tot de markt.
De verplichting om mededingingsruimte te bieden, kan worden beperkt door het wettelijk voorschrift dat in de schaarse vergunning voorziet (in dit geval de gemeentelijke verordening) of door de besluitvorming over andere vergunningen die op grond van wettelijke voorschriften voor de te vergunnen activiteit zijn vereist. Een zodanige beperking kan evenwel niet zo ver gaan dat iedere mededingingsruimte volledig wordt uitgesloten.
Om gelijke kansen te realiseren moet het bestuur volgens de Afdeling verder een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Het bestuur moet hierover tijdig voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.
De Afdeling oordeelt dat de exploitatievergunning die in deze zaak aan de orde was een schaarse vergunning is, zodat de burgemeester verplicht was op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte te bieden om naar die ene beschikbare vergunning mee te dingen.
Op grond van de Wet op de kansspelen heeft de gemeenteraad de verordening vastgesteld waarin aan de burgemeester de bevoegdheid is verleend om vergunningen te verlenen voor het exploiteren van een speelautomatenhal en het aanwezig hebben van speelautomaten. Op grond van deze verordening is de burgemeester bevoegd een exploitatievergunning te verlenen voor maximaal één speelautomatenhal die is gevestigd in het gebied, zoals aangegeven op de bij de verordening behorende kaart. Dit gebied is naar het oordeel van de Afdeling zo beperkt dat de hal in feite maar in één pand, namelijk aan het Veerplein 132-134, gevestigd kan worden. De raad heeft bij de afweging van de belangen die heeft geleid tot de vaststelling van de gemeentelijke verordening en de daarbij behorende kaart, de ruimte voor mededinging volgens de Afdeling niet kenbaar een rol laten spelen. Het resultaat van de aldus door de raad gemaakte onvolledige afweging is dat de mededinging volledig is uitgesloten. De gemeentelijke verordening, althans de daarbij behorende kaart, is daardoor in strijd met het gelijkheidsbeginsel toegesneden op één concrete situatie en is daardoor onverbindend.
Voorts heeft de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling gehandeld in strijd met de transparantieverplichting door niet tijdig en adequaat bekend te maken dat en gedurende welke periode een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal kon worden ingediend, welke eisen daaraan werden gesteld en welke verdelingsmaatstaven zouden worden gehanteerd. In dit verband overweegt de Afdeling dat de enkele bekendmaking en inwerkingtreding van de gemeentelijke verordening niet voldoende was om te bewerkstelligen dat iedere gegadigde in beginsel gelijke kans had op de hoogte te zijn van de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria.
Slot
De uitspraak van de Afdeling is van groot belang voor de verlening van schaarse vergunningen en waarschijnlijk ook voor de verlening van andere schaarse publieke rechten. Dat begint al op het niveau van het vaststellen van verordeningen op basis waarvan de vergunningen worden verleend, omdat deze mededingingsruimte moeten bieden en in ieder geval niet zo ver mogen gaan dat iedere mededingingsruimte volledig wordt uitgesloten. Daarnaast is de uitspraak ook van belang op het niveau van de verlening van een schaarse vergunning. Uit de uitspraak blijkt namelijk dat het bestuursorgaan, voordat het gelegenheid tot indiening van aanvragen biedt, op naar buiten toe kenbare wijze kennis moet geven van de beschikbaarheid van de vergunning(en), de periode waarin aanvragen kunnen worden ingediend, de verdelingsprocedure die zal worden gevolgd en de maatstaven die zullen worden gehanteerd.
Voor overheden is het van belang hun verordeningen en vergunningsprocedures na te lopen om te controleren of zij voldoen aan de eisen die de Afdeling in deze uitspraak heeft geformuleerd.