Stikstofdepositie in Bestemmingsplannen
Op 1 juni 2016 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State weer een belangrijke uitspraak gedaan over het opnemen van stikstofdeposities in bestemmingsplanregels.
De gemeenteraad van Westellingwerf stelde een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied vast. In dat bestemmingsplan is een planregel opgenomen die, kort gezegd, bepaalt dat het gebruik van gronden met de bestemming 'Agrarisch' in strijd met dat bestemmingsplan is wanneer gronden en bouwwerken ten behoeve van het houden van vee, zodanig worden gebruikt dat er door de stikstofdepositie sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied. De planregels maakten hierop twee uitzonderingen. De eerste uitzondering was het bestaand gebruik op de referentiedatum. De tweede uitzondering was het gebruik dat is vergund door middel van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), dan wel het gebruik waarvan van het bevoegd gezag een verklaring is ontvangen dat een vergunning op grond van de Nbw 1998 niet nodig is. De gemeenteraad dacht met deze planregel een verdere stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige Natura-2000 gebieden te hebben voorkomen. Hoe goed de bedoeling ook was, de Afdeling vernietigde de gehele planregeling voor de bestemming 'Agrarisch'.
De gemeenteraad liet voor vaststelling van het bestemmingsplan het plan passend beoordelen en liet een MER opstellen. De MER leerde dat het plan leidt tot een grote toename van de stikstofpositie op de in en nabij het plangebied gelegen Natura 2000-gebieden. Daarom werd in de MER voorgesteld een gebruiksverbod in het plan op te nemen waarmee wordt voorkomen dat het plan leidt tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Zo geschiedde. Het gebruiksverbod werd in het plan opgenomen om te voorkomen dat als gevolg van de in het plan voorziene ontwikkelingen een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zal optreden.
Tijdens de behandeling van de zaak werd snel duidelijk dat het gebruiksverbod zo moet worden begrepen dat het plan geen gebruik toestaat waarbij een toename plaatsvindt van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden veroorzaakt door in het plangebied gevestigde agrarische bedrijven. Dat gevolg ging de Afdeling veel te ver. Door het gebruiksverbod uitsluitend te koppelen aan het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van het houden van vee en niet aan de stikstofdepositie veroorzaakt door een in het plangebied gevestigd agrarisch bedrijf, werd zo'n bedrijf eigenlijk 'op slot' gezet. De gemeenteraad ontnam daarmee agrarische bedrijven de mogelijkheid van intern salderen tussen bestaande stallen met een hogere en nieuwe stallen met een lagere emissiefactor. Er dient immers per bouwwerk op een agrarisch bedrijf en niet voor het desbetreffende agrarische bedrijf als geheel te worden beoordeeld of sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied door de stikstofdepositie.
De Afdeling stelde ook vast dat het gebruiksverbod tot gevolg heeft dat het veebestand gehouden in een stal die is gebouwd na de referentiedata, in het plan niet als zodanig is bestemd indien het gebruik van de stal stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft. Eerdere rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld van 18 mei 2016, bepaalt namelijk dat in zo'n situatie het veebestand moet worden bestemd door een één-op- één-inpassing en/of door naar de betreffende Nbw-vergunning te verwijzen door die datum en het kenmerk van de vergunning in de planvoorschriften op te nemen. Dit betekent voor veehouders in deze zaak dat het houden van vee in een stal gebouwd na de referentiedata in strijd is met het gebruiksverbod indien het gebruik van de stal stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft.
Voor de beoordeling van de vraag of volgens dit bestemmingsplan sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied dient volgens de planregels een vergelijking te worden gemaakt met de bestaande stikstofdepositie, en daarmee de feitelijke veebezetting, op de referentiedata voor de betrokken Natura 2000-gebieden. De Afdeling was ook van oordeel dat dit voor de in het plangebied gevestigde agrarische bedrijven onredelijk bezwarend is. Voor deze agrarische bedrijven is het vrijwel onmogelijk is om aan te tonen wat de feitelijke stikstofdepositie van hun bedrijven was op de referentiedata voor de betrokken Natura 2000-gebieden.
De Afdeling overweegt verder ook dat het bij de vaststelling van een bestemmingsplan als uitgangspunt geldt dat het niet is toegestaan dat voor de referentiesituatie wordt uitgegaan van hetgeen op de referentiedata is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. Voor de referentiesituatie diende de gemeenteraad uit te gaan van de feitelijke en planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Alleen zo kon de raad onderzoeken wat de gevolgen zijn van de in het plan geboden maximale mogelijkheden ter plaatse van de percelen van appellanten voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden.
Samenvattend betekent de uitspraak dat wanneer een gemeente in het bestemmingsplan een gebruiksverbod wil opnemen waarmee is verzekerd dat als gevolg van de geboden maximale planologische mogelijkheden geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zal optreden, het gebruiksverbod voor de referentiesituatie zal moeten uitgaan van de feitelijke en planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Dat voor het feitelijk en planologisch legale gebruik geen vergunning op grond van de Nbw 1998 is verleend, is daarbij niet van belang, omdat op basis van het bepaalde in artikel 19j van de Nbw 1998 bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van de in het plan voorziene ontwikkelingen. Onder deze ontwikkelingen wordt niet begrepen het als zodanig bestemmen van het feitelijk en planologisch legale gebruik ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.